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和谐理念下涉诉信访问题及对策浅析

——对基层人民法院涉诉信访纠纷及机制的实证研究

发布时间:2010-01-28 08:57:37


    [论文提要]

    妥善解决涉诉信访问题是人民法院践行“公正司法,一心为民”宗旨,实现司法的法律效果和社会效果有机统一的重要途径,对建设公正、高效、权威的社会主义审判制度有着非常重要的意义。

    本文从涉诉信访的概念和本质特征出发,对当前人民法院涉诉信访问题进行了深刻分析。当前基层人民法院涉诉信访问题呈以下特点:一是信访总量居高不下,越级上访增幅较快;二是信访老户顽固不化,闹访,缠访,甚至暴力上访呈上升趋势,人民法院稳控工作十分艰巨;三是群体性来访集中体现在企业改制、房屋拆迁、企业破产、土地征收及涉农纠纷方面,人民法院诉前信访压力不断增大;四是上级交办案件增多,交办力度不断加大。出现上述特点的主要原因有立法方面, 人民法院内部因素和信访人自身原因。和谐理念下解决涉诉信访问题,首先要完善信访立法,制定《信访法》,修改三大诉讼法;其次是建立涉诉信访流程机制,涉诉信访终结机制,涉诉信访复查、复核听证机制源头控制机制及责任倒查机制。

  

    信访是我国宪法确认的一项民主权利,也是目前处理社会尖锐问题和缓解社会矛盾的一种有效机制1。而涉诉信访问题则是关乎民生,关乎社会稳定,关乎人民法院形象和声誉的大事,也是长期以来困扰人民法院工作的一大难题。原最高人民法院院长肖杨同志强调指出,要完善涉诉信访工作机制,畅通当事人申诉信访渠道,增强申诉复查透明度,大力推进申诉听证制度,为人民群众申诉和申请再审提供平等、公正、高效的程序保障2。妥善解决涉诉信访问题是人民法院践行“公正司法、一心为民”宗旨,实现人民满意的重要途径,对建设公正、高效、权威的具有中国特色的社会主义审判制度和全面建设小康社会,构建和谐社会具有划时代的意义。

    一、问题的提出 

    涉诉信访一般是指经过人民法院立案、受理、开庭或强制执行案件的当事人或者案外第三人通过各级国家机关、人民法院信访渠道向有关部门告诉、申诉的方法要求维持、撤销、变更人民法院的裁判结果和督促履行或者制止履行执行内容的来信来访行为3。近几年来虽然立法滞后,人民法院司法水平还不是很高,人民法院的裁判还有可能出现差错,法制宣传尚未到位,信访人员的法律意识和风险意识淡薄。一个人走上信访之路后,有的得到了领导的重视解决了问题,有的得到了领导的重视问题也不能解决。结果出现了信访人一层一层往上走,信访案件一级一级往下转,于是各级人民法院的立案大厅站满了缠访人群。

    据笔者对近三年来基层人民法院涉诉信访案件进行调查发现,当前涉诉信访问题突出体现在以下几个方面:

    1、涉诉信访案件总量举高不下,越级上访增幅较快。

    从对陕北地区三个基层人民法院涉诉信访调查情况来看,信访案件总量呈大幅上升趋势,信访人直接向上级法院信访的案件总量居高不下。信访人直接向上级人民法院提出信访请求的案件2005年为60件,占信访案件总量的4%,2006年为99件,占6%,2007年为198件,占10%。从信访总量看,2005年为1471件(人)次,2006年为1654件(人)次,2007年为1987件(人)次,分别增长12%和14%。(见图一)

    图一:陕北某三个基层法院来信来访情况统计图

    2、从案件质量角度看,案件质量逐步提高。

    据调查情况看,近三年信访案件总数为312件,进入复查程序41件,复查后经裁定或者决定进入再审程序8件,其中上级法院裁定发回、改判2件,经信访复查进入再审信访总数比率为2.5%,通过信访发回、改判案件仅占全部信访案件的0.6%,这充分说明了审判质量在逐年好转。(见表一)

     表一,陕北某三个基层法院信访案件与处理结果对比表   单位(件)

     内容     项目    比例

     时间     申诉申请再审案件 裁定决定再审案件 全部再审案件 再审维持案件 信访案件总数 2/1 2/3 4/3   2/5   4/5

     2005 11 2   3 2  97  18% 66%     66%     2% 2%

     2006 13 3 4 3  104 15% 75%   75%   2.8% 2.8%

      2007 17 3 6   2   111 17%   50%   33% 2.7% 1.8%

      合计 41 8 13   7   312 19%   61%   58% 2.5% 2.2%

    3、信访老户痼疾不化,闹访、缠访甚至暴力上访呈上升趋势,人民法院稳控工作十分艰巨。

    案例一  冯某与常某、景某、某村委会人身损害赔偿纠纷一案

    2002年9月17日,某村委会经某乡人民政府同意与被告常某签订一份修建学校协议,该协议约定常某为某村修窑4孔,总造价29000元,发生工伤事故由常某承担,后常某便找到景某,景某又找冯某为其修建,同年11月15日冯某在施工时不慎被打石头用的钻上的铁渣溅到其左眼内。冯某受伤后摘除左眼球,住院治疗16天,花去医疗费4678元。其伤残鉴定为六级伤残。某县人民法院审理后,判令原告冯某的各项损失19517元,由被告常某承担60%即11710.32元,由被告景某承担30%即5855元,某村委会补偿原告1000元,原告冯某自行承担10%即1851.7元。

    宣判后,原、被告双方均未提出上诉,判决发生效力后,冯某表示该判决不公遂到处上访。后经对冯某重新进行伤残鉴定后,某县人民法院决定对该案进行再审。经过再审,某县人民法院判令冯某的各项损失22420.2元(伤残等级重新鉴定为五级)由被告常某承担13452.12元,被告景某承担6726.02元,冯某自行承担2242.02 元,某村委会补偿冯某1000元。再审宣判后,双方当事人均未提出上诉,该判决生效后,某村委会自动履行1000元,被执行人常某和景某经法院采取强制措施后未能履行赔偿义务。某法院在经费十分困难的情况下筹集资金19778.18元予以先行兑现,冯某领取赔偿款时表示息诉罢访。

    但冯某领取执行款后,又向有关部门提出新的信访请求,称民事赔偿不到位,其不应承担10%的损失,还差440元,并要求法院解决其上访费用,承担其后续治疗费。冯某无理缠访,越级上访,甚至赴京上访,干扰有关国家机关正常秩序,严重违反了《信访条例》和有关规定,经多次劝解、教育仍不思悔改。某市劳动教养委员会于2006年11月11日决定对冯某劳教一年又九个月。

    冯某在其被劳教期间称其劳教期满后还将继续上访,县法院稳控工作依然十分艰巨。

    案例二  冯某某、高某与周某修建纠纷信访案

    1987年7月3日冯某与周某签定修建两孔石窑的协议,协议约定包工包料,每孔窑造价1100元,因土量较大增加250元,按两层基础处理墙体250元,共计2700元,当年农历10月交工。1988年5月7日周某告冯某诉称,冯某中途停工违反约定并多拿修建款要求冯某退款,请求人民法院裁判。某县人民法院经审理于1987年9月4日作出一审判决,判令被告冯某退还原告周某856.73元,宣判后冯某表示要上诉,但未向法院递交上诉状及预交上诉费并拒不履行法院判决,后周某申请法院强制执行,经法院多次传唤、谈话,冯某仍拒不履行法院判决书确定的义务。1994年11月11日,某县人民法院经审理以拒不执行人民法院判决罪判处冯某某有期徒刑一年,冯某某表示服判。

    1996年1月17日冯某对某法院的民事判决及刑事判决提出申诉请求。同年5月2日法院以冯某某的申诉超过法定时效为由驳回其申诉,1997年某县人民法院又对某地区中级人民法院的批转对冯某发出驳回再审申请通知书。同年5、6月冯以某某上诉状的形式提出申诉。1998年3月26日,某县法院对冯某某的申诉作出书面答复意见,劝其罢访息诉。冯又向省高院提出申诉,同年5月20日省高院便函指令按申诉案件处理,同年6月18日某法院驳回了冯的申诉请求。同年11月18日,省高院裁定指定某地区中级法院再审,后某市中级法院裁定撤销某县法院原民事判决,发回某县法院重新审理。1999年3月3日,某市中级法院又裁定指定某县人民法院再审。县法院于1999年8月25日作出判决,撤销原民事判决;由周某的继承人支付冯某某工程款640.58元,与周某已付给冯某某的1293元相抵后由冯退还多收的652.42元。但1994年11月18日,某县法院已执行了冯某某多收修窑款856.72元与652.42元相抵后,由周某的继承人返还冯某某修建款204.21元。宣判后冯某某表示不服,但未上诉。1999年11月3日周某的继承人与冯某某达成和解协议,由周某的继承人再给冯某某2200元并当日兑现。至此冯某某民事案件全部执结。但冯及其妻高某仍以某县法院处理不公为由缠访且多次赴京上访。后在各级领导的高度重视下,经对冯某某进耐心细致的思想工作,并对其进行批评教育,冯某某终于表示罢访息诉。

    4、群体性来访增多,主要体现在土地征收,企业改制、房屋拆迁、相邻侵权及涉农纠纷方面(见表二),人民法院诉前信访压力不断增大。

    表二,某三个县法院群体来访情况统计表

    内容     合计  企业

    改制     房屋

    拆迁     土地

    征收     涉农

    纠纷     其他

    时间     来访(次)   件(人)次 件(人)次 件(人)次 件(人)次  件(人)次

    2005     622       89       97       71       270       95

    2006     1173       199       179       127       469       115

    2007     1488       307       188       239       362       392

    总计     3283       595       464       437       1101      602

    5、越级上访数量逐年上升,上级交办案件增多,交办力度不断加大。

    从调查情况看,近年来越级上访,甚至赴京上访案件数量在逐年上升。某三个县2005年越级上访案件65件,2006年为77件,2007年为96件,分别增长15%和24%(见图二)。某三个县法院2005年接受上级交办案件6件,2006年为10件,2007年上升到17件,增幅分别为66%和70%(见表三)

    图二:某三个县越级上访情况统计图

    2005      2006      2007

 

    表三,某三个县人民法院接受上级交办案件情况统计表

   时间  合计(件)各级党委交办(件) 各级人大交办(件) 上级法    院交办(件) 其他(件)

   2005    6 1 2 2 1

   2006    1 3 4 2 1

   2007    17 4 4 7 2

   总计    33 8 1 11 4

    二、对涉诉信访问题的成因分析

    经过以上对比表明,涉诉信访案件数量与审判质量出现了不正常的反比现象,各级党委、人大及法院都十分重视涉诉信访问题,为什么解决的效果不尽人意呢?笔者认为这与当前涉信访诉机制、立法滞后、法院内部因素以及信访人的主观因素等系系相关。

    (一)信访立法滞后,信访机制不合理

    国务院《信访条例》扩大了宪法规定的当事人申诉的权利,把依法通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事项作为信访处理,使已进入司法途径的公民私事务又可以脱离法律程序通过信访方式寻求解决4。信访立法滞后,涉诉信访缺乏终结机制和流程机制,法院办理案件缺乏可供依托的信访程序与技术平台,遏至信访无法可依。

   (二)人民法院的内部因素 

    1、法院少数法官办案质量和效率不高.因少数案件裁判不公,或者执行不当,或者久拖不决,对人民群众反映的问题处理欠妥,极少数法官缺乏职业技能,作风不正,导致案件处理显失公正,从而引起信访。 

    2、法律规定不明确,法院裁判和当事人信访都有一定道理,如果采纳信访理由而改判案件,既不利于裁判的稳定性,丧失司法权威,又容易引起另一方当事人新一轮信访,导致当事人缠访、闹访。 

    3、少数办案人员不能践行“热情服务,文明司法”,对当事人态度不好,裁判文书说理不够。宣判后又不能对当事人进行耐心地判后释疑。 

    4、当前司法功能滞后,不能满足人民群众对司法的需求,不少人遇到问题信访不信法,通过寻求关系、寻找青官、寻找权利,于是便走上信访甚至上访之路。 

   (三)信访人自身的原因 

    1、信访人法律知识缺乏,有的当事人忽视证据的收集、固定与提交,导致法官审理案件时难以认定客观事实,仅根据双方当事人提供的证据分析认定事实并作出裁判,败诉后当事人便认为司法机关解决不了其要反映的问题,便把希望寄托在上访上。 

    2、当事人法律意识不强,法制观念陈旧,缺乏诉讼风险意识,盲目诉讼。特别是涉及执行的信访中,当事人对司法功能的期望过高,多数人认为官司胜诉了,法院就应把裁判文书确定的金额分文不少地执行回来,他们将自己在市场交易的商业风险和社会生活中产生的信用风险通过诉讼转嫁给法院。当实际情况与他们的期望产生落差时便相信信访会促进执行,信访会处金钱。 5

    3、“上诉不如上访”的观念、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的理念在当事人心中根深蒂固,信访人申诉要求既无事实依据,又无法律依据。但他们心理扭曲,固执偏激,无理缠访,少数信访人甚至以信访为生。

   (四)其他原因 

    当代中国社会转型,经济转轨,人们对财产权利和人身权利的自我意识日益强化,一旦失去则无论原因,不惜采取一切手段试图挽回。人们受传统的“权利本位主义”的影响,在经过法律程序败诉后便寻找“青天”,试图法外施恩,以挽回败局。行政机关工作人员法律素质不高,不能依法行政,在行政执法过程中超越取权,滥用职权导致行政行为显失公正,有的甚至程序违法,从而引起诉讼,进而引发涉诉信访,特别是企业改制、房屋拆迁、土地征收及涉农案件层出不穷,于是涉诉信访案件总量居高不下。 

    另外,监督机制多元化的副效应,司法缺乏公信力,对违法信访行为制裁不力,纵容违法信访,致使一些人滥用信访权利,甚至提出违背法律的无理诉求,扰乱法院秩序,影响司法权威。 

    三、和谐理念下涉诉信访问题对策及其可行性分析 

    和谐理念既是推进社会主义和谐建设伟大实践的总结,同时又反过来指导社会主义和谐建设的实践。树立和谐理念是维护公平正义,建设现代化司法文明的需要,也是法治现代化的必然要求。因此人民法院涉诉信访工作必须以和谐理念为指导,如果脱离和谐就难以保证司法公正,无法实现公平主义。现行的涉诉信访机制与社会主义和谐理念有许多不相适应的地方,涉诉信访机制的重构势在必行,刻不容缓。 

    1、完善涉诉信访立法,构建合理的信访机制。 

   《国务院信访条例》对涉诉信访问题做了原则性规定,涉诉信访缺乏详实的程序机制。三大诉讼法对当事人申诉机制的规范也很原则,无限申诉上访层出不穷,严重影响司法权威乃至社会和谐和国家权威。因此就应当制定《信访法》对涉诉信访工作专章规定,构建信访流程机制和信访终结机制,完善信访问题解决机制。同时修改三大诉讼法,严格规范申诉制度,使人民法院办理申诉信访案件有章可循。 

    2、构建涉诉信访机制的基本原则。 

   (1)公开、公平、公正的原则。人民法院处理信访案件除涉及国家秘密、个人隐私一律公开,实行回避制、合议制、听证制,保证最大限度的公开、公平、公正。 

   (2)信访法治原则。无理信访、违法上访危害和谐社会建设,危害司法权威,更危害信访人的身心健康,危害信访人的合法权益,因此必须坚持依法信访,对违法信访行为采取制裁措施。 

   (3)非诉优先,司法程序最终解决原则。对涉诉信访案件建立多元促调机制,先通过非诉程序解决,实行诉前调解,和解制度,充分发挥人民调解委员会、仲裁委员会及行政调解的作用,促进当事人通过和解的方式化解矛盾纠纷。同时穷尽司法程序,充分保障当事人正当行使合法权利。 

   (4)综合治理原则。以社会治安综合治理的思路与架构解决涉诉信访纠纷。法院要积极参与党委、政府的各项工作,配合其抓好法律宣传、法律讲解、法律释疑,依法治访等工作,与党委、人大政府建立定期通报联动调处机制。综合多种手段,包括经济手段、行政手段和法律手段,成立综治机构,协调解决缠访、闹访问题。

    5、预防为主,未雨绸缪原则。“凡事预则立,不预则废”。要有效的解决涉诉信访问题,必须改变“头疼医头,脚疼医脚”的传统做法,把矛盾化解在信访前。实行判后答疑制度和涉诉信访案件责任倒查制度,使上访化解于无形,提高涉诉信访的处理效果,促使当事人信法不信访。同时实行案件回访制度,对疑难、不稳定案件进行定期回访。

    3、涉诉信访流程机制的构建。 

    所谓涉诉信访流程机制是指人民法院对来信来访人员分类登记、分流处理、结果归档和回访的各个环节构成一个动态的工作机制。 

   (1)分类登记。人民法院信访机构对来信来访案件进行分类,主要类别有非诉类、告诉立案类、再审立案类、在办案件信访类和纪检信访类等,并由专人负责登记。 

   (2)分流处理。对各类案件根据性质的不同,分流到各个部门进行处理。对非诉类案件通过非诉程序由信访机构负责答复处理;对告诉立案类和再审立案类案件由立案庭按有关诉讼法程序办理;对在办案件由主管院长负责督办,由有关业务庭主审法官承办;对纪检信访案件由纪检组组长负责,法院监察室具体承办。 

   (3)结案归档。经相关部门办结的涉诉信访案件统一流回法院信访机构,由信访机构统一归档备查。 

   (4)回访。信访接案人员和相关部门承办人员对办结归档的涉诉信访案件当事人要诚心回访,确保案结事了,人民满意。 

    4、信访终结程序的构建。 

    构建涉诉信访终结机制,遏制重信重访和无限申诉现象,科学界定无理信访的标准,正确认定终结信访案件的情形都需要通过完善信访立法予以解决.笔者认为以下几种情形可以认定信访终结案件。 

   (1)基层法院作出生效裁判的案件经过基层法院、中级法院复查、复核或者再审,以中级法院处理结论为终局结论,由基层法院终结信访程序; 

   (2)中级法院作出生效裁判的案件,经过中级法院和省高级法院的复查、复核或者再审,以高级法院处理结论为终局结论,由中级法院终结信访程序; 

   (3)对案件经复查、复核确无问题的,由复查的法院终结信访程序,对当事人确有困难的案件,人民法院将情况转交民政部门予以救济; 

   (4)不符合法定申诉和申请再审条件的,由作出生效裁判的人民法院终结信访程序; 

   (5)对执行案件的申诉、信访由经过基层、中级人民法院复查、复核,以中级人民法院处理结论为终局结论,由基层人民法院终结信访程序。 

    5、涉诉信访复查、复核听证制度的构建。 

    法院对于正常的申诉、申请再审依法进行复查、复核的由信访人提出申请,人民法院同意后组成合议庭,由法院的院长、庭长或非承办案件的资深法官主持。听证会可以邀请党委、人大、政府、政协、检察院及信访局等派员参加,听证会除涉及国家密秘、个人隐私的情形外一律公开进行。 

     法院召开涉诉信访听证会要严格程序,一般应包括以下程序: 

    (1)当事人提出申请,由复查法官向主管院长汇报后由主管院长决定是否召开听证会。 

   (2)决定召开听证会的,应提前7日通知当事人,在听证会的前3日发布公告; 

   (3)由主持人组成听证合议庭组织听证。 

    ①宣布听证会纪律,告知当事人权利义务,询问当事人是否申请回避。②主持听证的法官介绍案件的基本情况。③信访人陈述事实理由,对方当事人答辩。④质证、辩论。⑤当事人最后陈述。⑥宣布休会。 

   (4)由听证庭听取各界代表意见后进行合议。 

   (5)审判委员会对合议庭的意见进行讨论作出决定。 

   (6)主持人公开宣布决定。 

   (7)执行决定。需要启动再审程序的,按有关法律规定办理。认定无理信访的,终结信访,材料归档,做好当事人的稳控工作。 

    6、涉诉信访问题的源头控制。 

    人民法院在审判活动的各个阶段设定控制点,保证最大限度地防止和减少涉诉信访案件。 

   ①导诉控制。由立案庭实施,主要包括诉讼风险提示、法律知识咨询解答。 

   ②立案控制。由立案庭实施,主要包括诉讼权利、义务告知,是否立案决定的理由、举证期限及交换证据等。 

   ③审判控制。由审判庭负责主要包括举证、质证、法庭辩论、判后答疑、调解工作,促使当事人服判息诉。 

   ④执行控制。由执行局负责。主要包括执行异议,强制措施等。 

   源头控制的目的是让当事人服判息诉,做到案结事了。源头控制要加强法官职业化建设,建立全员信访的大信访机制,实行案件承办人首问责任制、责任倒查制和涉诉信访案件院长把关制。 

    结语 

    建设公正、高效、权威的社会主义审判制度,承载了社会主义法治理念的本质要求,而解决涉诉信访这一长期困拢人民法院工作的大难题是实现这一目标的根本所在。解决涉诉信访问题必须牢固树立社会主义和谐理念,坚持以人为本,司法为民,最大限度地实现司法的法律效果和社会效果的有机统一。“合抱之木,生于毫末;九居之台,起于累土;千里之行,始于足下”。做好涉诉信访工作要从每一次开庭、办理每一宗案件、制作每一份裁判文书做起,从规范司法行为的每一个改进措施做起。

    注释体例如下:

    1、才《关于涉诉信访终结机制的思考》发表于2005年10月9日《法制日报》前沿实务版。

    2、山民《漫话涉诉上访》发表于2006年4月12日《人民法院报》B4版。

    3、胡道才《关于涉诉信访终结机制的思考》发表于2005年10月9日《法制日报》前沿实务版。

    4、胡道才、刘慎辉、魏俊哲《徐州法院涉诉信访情况调查及对策》载《人民司法》2005年第3期。

    5、山民《漫话涉诉上访》发表于2006年4月12日《人民法院报》B4版。

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